Au-delà des chiffres : la montée en puissance de la défense militaire du Canada met à l’épreuve les nouvelles cibles de l’OTAN

• Le Canada doit consacrer plus de dépenses à sa défense militaire. Un point c’est tout.  La polarisation du monde et les années de sous-investissement exposent le pays à des risques.

• Or, le pays ne repart pas de zéro.  Le Canada a aujourd’hui atteint l’ancienne cible de l’OTAN de 2 % du PIB pour les dépenses consacrées directement à la défense et se rapproche probablement de la nouvelle cible de 1,5 % pour les investissements liés à la défense et à la sécurité.  Mettre en œuvre ce qu’il s’est engagé à réaliser est déjà ambitieux.

• Le périmètre de sécurité s’est aussi considérablement élargi. La guerre en Iran renforce la conviction voulant que la sécurité énergétique, les minéraux critiques, les infrastructures stratégiques et les chaînes logistiques fassent désormais partie intégrante de la défense militaire.

• La nouvelle cible de l’OTAN de 5 % des dépenses s’explique par cette généralisation du paysage de la sécurité; toutefois, la cible de 1,5 % pour les investissements liés à la défense et à la sécurité devrait servir de seuil pour les investissements stratégiques, et non de plafond de facto, surtout pour les pays qui ont une avance comparative, mais qui sont confrontés à d’autres priorités nationales incontournables à mener de front.

• Le Canada doit essentiellement, du point de vue de ses politiques, se poser la question : À quoi faut-il consacrer les prochaines dépenses – et comment les financera-t-on?  Ces choix doivent être guidés par le pragmatisme, la capacité d’absorption et l’avantage comparatif, et non par la poursuite mécanique de cibles.

• Le véritable critère consiste à se demander si la montée en puissance de la défense militaire du Canada – dans une remontée généralisée des investissements à l’échelle nationale – permet d’étoffer les moyens intérieurs, la capacité de production et la résilience de manière à répondre aux impératifs de la sécurité nationale et de la sécurité des alliés à la fois.

• Le Canada doit faire preuve de crédibilité en relevant sa défense militaire essentielle tout en prônant une structure-cadre de l’OTAN qui rend mieux compte de son avantage comparatif, en plus d’amener éventuellement les Canadiens à faire des choix qui s’inscriraient dans la foulée d’une facture potentiellement encore plus lourde chemin faisant.

• Le Canada doit se prévaloir de son droit de monter en puissance et aider l’OTAN à adopter la structure-cadre voulue.

ÊTRE AU RENDEZ-VOUS

Le Canada n’a guère le choix : il doit relever ses efforts de défense militaire.  Le monde est plus polarisé, les risques de conflit sont plus considérables, et le risque de la souveraineté s’est lui-même militarisé, en mettant au jour les coûts de dizaines d’années de sous-investissement et de déficits de capacité visibles en deçà de nos frontières.  La question n’est plus de savoir si le Canada doit faire plus, mais comment il doit le faire de manière à fortifier sa sécurité et sa résilience dans le long terme.

Le point de vue de la sécurité s’est lui aussi élargi – probablement en permanence.  La guerre en Iran démontre que les systèmes d’énergie, les minéraux critiques, les infrastructures stratégiques et les chaînes logistiques ne sont plus des considérations économiques attenantes.  Ils font partie de l’architecture de la sécurité même.  La nouvelle cible de 5 % de l’OTAN est un pas dans la bonne direction, puisqu’elle permet de constater qu’un plus vaste programme d’investissements dans le domaine de la défense se situe en deçà de la cible de 1,5 % de l’OTAN, même s’il faut encore tracer les contours exacts de cette catégorie.

Nombre de ces investissements intimement liés (énergie, minéraux critiques, infrastructures et capacité industrielle en amont) devraient être économiquement et stratégiquement indispensables de leur plein droit.  Le Canada est déjà en train de se rapprocher de ce niveau d’effort plus vaste et a à la fois l’ambition et la base de ressources qui lui permettent d’aller plus loin.  Pour le Canada, la grande question est de savoir non pas ce qui répond aux conditions de la cible générale de 1,5 %, mais plutôt si la structure de cette cible encourage d’autres investissements stratégiques ou entrave sans le vouloir ces investissements dans les secteurs dans lesquels le Canada a nettement un avantage comparatif.

Cet argument plaide en faveur d’une montée en puissance de la défense militaire qui est non seulement plus vaste, mais aussi aménagée pour éviter de déplacer des investissements qui pourraient mieux renforcer la résilience du pays et la sécurité des alliés à la fois.

DU RATTRAPAGE À LA MONTÉE EN PUISSANCE

Le Canada est toujours en train d’encaisser le coup d’un relèvement rapide des dépenses militaires pour atteindre la cible de 2 % de l’OTAN (graphiques 1 et 2).  Il a été l’un des derniers pays membres de l’OTAN à atteindre le précédent repère de l’Alliance, et même dans ce cas, il a dû hausser brusquement ses dépenses dans le court terme.  Les dépenses militaires de l’exercice financier 2026 (EF26) ont été haussées de l’ordre de 63 milliards de dollars – soit environ 20 % de plus que le plan et plus de 50 % par rapport aux 41 milliards de dollars de l’exercice précédent (selon le principe de la comptabilité de caisse¹) – ce qui fait partie de la progression réalisée grâce à l’augmentation immédiate de la solde du personnel militaire.  La provision nette du budget de 2025, à 81,8 milliards de dollars (selon le principe de la comptabilité de caisse), maintient essentiellement les dépenses aux alentours de la cible de 2 % sur l’horizon planificationnel.

Atteindre 5 % reviendrait très cher.  Le nouveau baromètre de l’OTAN porte à 3,5 % d’ici 2035 la cible des dépenses militaires directes, de concert avec une nouvelle cible de 1,5 % pour l’ensemble des investissements liés à la défense militaire.  Le gouvernement fédéral a fait savoir que le Canada atteint probablement déjà la cible de 1,5 %, mais n’a pas encore publié de plan budgétaire circonstancié.  La directrice parlementaire du budget (DPB) estime que pour corriger ce déficit, il faudrait engager chaque année 68 milliards de dollars (~1,5 % du PIB) de plus que le référentiel d’ici l’EF36 – soit une sortie de fonds annuelle totale de 159 milliards de dollars (en comptabilité de caisse) pour ce même exercice financier (graphiques 3 et 4). 

La phase suivante sera encore plus difficile, puisque le Canada devra simultanément rehausser et réorienter ses dépenses militaires en fonction des investissements dans les immobilisations.  Il est à la traîne des pays comparables de l’OTAN par rapport à la recommandation compositionnelle dont il a été moins question dans l’Alliance pour consacrer au moins 20 % des dépenses aux équipements majeurs, dont les travaux de recherche-développement apparentés. Au cours de la dernière dizaine d’années, le Canada a quasiment doublé sa part des dépenses dans les équipements pour la porter à 22,6 % en 2025, ce qui reste toutefois nettement inférieur à la part du tiers environ des pays alliés.  Les frais de personnel, les coûts opérationnels et les coûts de soutien sont toujours aussi lourds, d’autant plus que l’entretien des parcs vétustes coûte plus cher, alors que les dépenses d’infrastructures sont toujours aussi anémiques (graphiques 5 et 6). 

Le dernier profil officiel en date pour les dépenses militaires date d’il y a plus de deux ans (Notre Nord, fort et libre de 2024).  Ce plan faisait déjà état d’une hausse ambitieuse des dépenses en immobilisations dans le cadre du Fonds d’investissement en immobilisations (FII) du ministère de la Défense nationale, en projetant le doublement des dépenses annuelles sur la prochaine décennie.  Bien que l’enveloppe calculée fasse état du redressement du profil de la marge de manœuvre pour des dépenses parcellaires, elle sous-cible historiquement les provisions budgétaires approuvées (graphiques 7 et 8),  ce qui cadre avec l’ensemble de la réalisation des infrastructures au Canada.  Puisqu’il n’y a pas de rapport officiel consolidé, le DPB a pour pratique d’adopter comme hypothèse un taux de péremption de 25 % d’après les reports de fonds antérieurs.

Ce relèvement se déroulerait dans le contexte d’un programme d’investissements plus vaste.  Le budget de 2025 fait état d’une structure-cadre complète pour les investissements en capital afin de répondre aux vastes ambitions d’investissement de l’ordre de « 1 000 milliards de dollars ».  Pour résumer les sorties de fonds, cette structure-cadre prévoit l’attribution de 280 milliards de dollars dans le financement fédéral sur cinq ans (en comptabilité d’exercice, soit 450 milliards de dollars en comptabilité de caisse) (tableau 1 et graphique 9).  Dans cette enveloppe de 280 milliards de dollars, la somme de 30 milliards de dollars est consacrée à la « Défense et sécurité »; il est toutefois difficile de distinguer en chiffres nets les nouveaux plans (et les correspondances restent floues par rapport aux sorties de fonds déjà planifiées de 100 milliards de dollars dans le cadre du FII pour cette période).

Il faudrait non seulement engager des dépenses, mais aussi consentir un financement pour atteindre la cible de 5 %.  Un parcours essentiellement financé par déficit augmenterait considérablement la dette publique et risquerait d’éroder l’avantage budgétaire relatif du Canada, surtout si les dépenses n’apportent pas les gains prévus pour la croissance.  La DPB estime que ce parcours pourrait hausser de plus de 6 points de pourcentage la dette fédérale d’ici 2035. Avant de comptabiliser les impacts dynamiques, ce relèvement aurait pour effet de placer le déficit et la dette sur des trajectoires nettement plus contrastées (graphiques 10 et 11).  Par ailleurs, une hausse des impôts et l’austérité des dépenses permettraient ensemble d’acquitter au moins une partie de la facture.  Dans ses travaux transnationaux, le FMI a constaté que dans la pratique, les deux tiers environ des grands efforts de renforcement de la défense sont généralement financés par des emprunts, le reste étant assuré par des redressements budgétaires (graphique 12). 

Il faut admettre qu’il est difficile de monter un référentiel cohérent – sans parler du parcours à emprunter pour le relèvement des dépenses.  Il faut adopter des hypothèses sur les dépenses en immobilisations par rapport aux dépenses opérationnelles, sur la comptabilité de caisse par rapport à la comptabilité d’exercice, sur les dépenses militaires par rapport aux dépenses apparentées, sur les dépenses fédérales par rapport aux dépenses provinciales, de même que sur ce qui a déjà été planifié par rapport à ce qui vient d’être annoncé.  Essentiellement, il faut aussi adopter des hypothèses sur la croissance, puisque la cible de l’OTAN est définie en pourcentage du PIB, ce que le parcours des dépenses même pourrait influencer.

Le gouvernement fédéral devra finalement faire connaître ce parcours. Or, la conjoncture actuelle laisse probablement entendre que les dépenses militaires directes restent malaisément proches de 2 % – à une époque au cours de laquelle les pressions américaines se multiplient.  Même à ce niveau, le rééquilibrage pour rehausser les dépenses en immobilisations paraîtrait toujours ambitieux – et risqué.  Le Canada doit encore avoir ces entretiens.

CONVERTIR LES DÉPENSES MILITAIRES EN CAPACITÉS NATIONALES

Un budget militaire rehaussé ne donne pas automatiquement lieu à un relèvement de la croissance économique intérieure.  Le rendement économique dépend de la destination des dépenses (personnel, viabilité de l’économie intérieure, infrastructures ou biens d’équipement importés).  À l’heure actuelle par exemple, environ 55 % de la chaîne logistique militaire du Canada sont établis en deçà de nos frontières (graphique 13).  Du point de vue du PIB, le reste de cette chaîne fuite à l’étranger, au lieu d’être comptabilisé dans le PIB canadien.

Les récents travaux empiriques du FMI renforcent cet argument.  La montée en puissance de la défense militaire commence souvent par s’exprimer sous la forme de chocs sur la demande; or, ses effets macroéconomiques sont très variables (graphique 14).  Les dépenses qui sont prépondérantes en importations ou qui devancent la capacité nationale peuvent donner lieu à des pressions inflationnistes, amoindrir l’équilibre budgétaire et la balance externe et hausser les niveaux d’endettement, alors que les dépenses qui sont pérennisées, captées dans l’économie intérieure et qui servent à étoffer la capacité ont tendance à générer de meilleurs multiplicateurs.

Le parcours économique idéal convertit l’effort budgétaire en moyens et en capacité de production. Autrement dit, il faut prioriser les dépenses qui approfondissent le stock de capitaux, renforcent la fermeté de la capacité, enrichissent les compétences de la population active, étendent les infrastructures, favorisent les travaux de recherche-développement, préservent la propriété intellectuelle et ouvrent les canaux d’exportation.  Par contre, une expansion menée opérationnellement peut étayer l’activité à court terme; or, il est moins probable qu’elle relève le PIB potentiel et il est plus probable qu’elle accentue les pressions budgétaires et inflationnistes et les pressions sur les manques à gagner.

La nouvelle stratégie de défense du Canada cadre essentiellement avec cette logique. Elle fait basculer les priorités, qui portent non plus sur les marchés publics, mais plutôt sur la capacité industrielle de défense militaire, en faisant de la captation de la valeur intérieure le critère économique essentiel.  Le cadre Construire, collaborer et acheter du Canada opérationnalise cette approche :  il faut bâtir dans les secteurs dans lesquels le Canada peut développer ses capacités souveraines, nouer des partenariats dans les cas où l’envergure, la technologie ou l’interexploitabilité l’exige et acheter à l’étranger uniquement dans les cas nécessaires, idéalement en faisant appel à des moyens qui continueront de fortifier les entreprises canadiennes, la propriété intellectuelle, la pérennité et la maîtrise du pays.  Les nouvelles institutions, dont l’Agence de l’investissement pour la défense (AID) et la Banque de la défense, de la sécurité et de la résilience (Banque DSR), institution multilatérale qui a son siège au Canada, permettraient de mettre en œuvre cette stratégie.

Si elle est bien exécutée, cette montée en puissance de la défense militaire pourrait renforcer à la fois les moyens militaires et la capacité industrielle dans les secteurs dans lesquels la souveraineté et la productivité se recoupent.

CE N’EST PAS PARCE QU’ON EST PETIT QU’ON NE PEUT PAS VOIR GRAND

L’industrie de la défense du Canada est modeste, mais prometteuse.  Le gouvernement fédéral estime que le secteur de la défense nationale regroupe environ 600 entreprises, soutient quelque 81 000 emplois, génère un chiffre d’affaires annuel de l’ordre de 14,3 milliards de dollars et apporte environ 9,6 milliards de dollars au PIB.  Environ la moitié de ses produits et services liés à la défense militaire sont vendus à l’étranger, même s’il évolue toujours dans la cour des petits sur la scène mondiale (graphique 15).

L’envergure de l’économie intérieure constitue le critère économique central.  La stratégie fait état de cibles précises destinées à porter à 70 % la part des acquisitions de matériel de défense, à augmenter de 50 % les exportations de défense, à muscler de 85 % les investissements dans la recherche-développement liée à la défense et à rehausser de plus de 240 % les revenus de l’industrie. Cette stratégie laisse aussi entrevoir des retombées beaucoup plus vastes sur l’ensemble de l’économie, dont la création de 125 000 nouveaux emplois, de concert avec des marchés publics directs de 180 milliards de dollars, 290 milliards de dollars dans les infrastructures liées à la défense et 125 milliards de dollars dans les activités économiques en aval sur la prochaine décennie.

Ces chiffres sont substantiels par rapport à la récente assiette des dépenses publiques du Canada.  En 2025, le total des dépenses courantes générales du gouvernement et de la formation du capital était de l’ordre de 867 milliards de dollars, et les dépenses courantes interviennent pour presque 85 % dans ce total.  Dans l’ensemble, les marchés publics de cette stratégie et les ambitions infrastructurelles – s’ils sont vraiment incrémentiels – laisseraient entendre que le pays consacrera environ 47 milliards de dollars de dépenses annuelles brutes moyennes sur la prochaine décennie (graphiques 16 et 17).  Le volet des marchés publics représenterait à lui seul un relèvement incrémentiel de l’ordre de 18 milliards de dollars par an, soit une croissance annuelle pérenne de l’ordre de 2 % dans le total de la consommation de l’État.

Le volet des infrastructures serait nettement plus gourmand, à environ 30 milliards de dollars par an, soit une croissance annuelle pérenne de presque 12 % dans le total de la formation du capital public.  Le Canada n’a jamais progressé à ce rythme :  le relèvement des dépenses dans les années 1960 a culminé aux alentours de 5 %, alors que l’expansion contrecyclique de courte durée de l’après-crise financière mondiale s’est chiffrée à moins de la moitié de ce pourcentage.  (Le pic de la fin de 2025 dans les investissements de l’État se rapportant aux dépenses d’armement n’est pas indicatif de la tendance – comme l’indique le graphique 18.)  La réalisation de la plus grande partie de cette progression relèverait aussi d’autres paliers de gouvernement (graphique 19).  Il s’agirait d’un objectif ambitieux pour l’ensemble des secteurs, à plus forte raison si la progression se concentre dans un même secteur.

Les conséquences d’un mauvais calcul pourraient être lourdes.  À titre d’exemple, un taux de captation national des investissements en défense, à presque 55 % aujourd’hui, au lieu des 70 % ciblés, donnerait un déficit de 15 points – soit l’équivalent du fuitage d’environ un quart de point du PIB par an sur une enveloppe de dépenses annuelles de 47 milliards de dollars.  Un surcroît de dépenses prépondérant en demandes aurait aussi pour effet d’exercer des pressions macroéconomiques supplémentaires s’il dépassait la capacité de la main-d’œuvre, des matériaux et des marchés publics.  Une règle empirique approximative donne l’équivalent d’une impulsion budgétaire durable de 25 milliards de dollars, avec une hausse compensatoire de 25 points de base du taux directeur.  Ces chiffres fortement stylisés font ressortir les risques de dépenses qui surpassent la capacité nationale.

La défense militaire n’est qu’une partie d’une campagne beaucoup plus vaste dans l’augmentation des investissements fédéraux.  On ne sait toujours pas quelle part de la stratégie est vraiment incrémentielle, quelle part relève de la compétence de l’OTAN et quelle autre part se recoupe avec les dépenses planifiées dans la sécurité énergétique, dans les minéraux critiques, dans le logement, dans les infrastructures, ainsi qu’avec les investissements privés destinés à accroître la productivité.  Nous osons croire qu’il y a un chevauchement considérable dans les chiffres ci-dessus; or, leur seule envergure relève encore la barre pour la priorisation, le séquençage et la capacité d’absorption.

AU-DELÀ DE LA CIBLE DE 5 %

Pour le Canada, la difficulté dans la mise en œuvre pointe une question plus vaste sur l’Alliance.  L’OTAN doit non seulement engager plus de dépenses, mais aussi coordonner plus étroitement les efforts des alliés.  La nouvelle cible de 5 % est orientationnellement judicieuse; or, la répartition à raison de 3,5 % et de 1,5 % est sans doute trop rigoureuse si elle considère que l’ensemble des investissements dans la sécurité constitue un apport résiduel plafonné plutôt qu’un apport stratégique.

La cible de 3,5 % ne devrait pas non plus être axée sur les pratiques de réarmement antérieures.  Les plateformes de base sont toujours d’actualité; or, les guerres modernes sont de plus en plus multidomanialisées et modelées par les drones, les capteurs, les satellites, la cyberrésilience, les données et la défense aérienne et antimissile intégrée de concert avec les actifs traditionnels.  Une structure cible qui favorise l’alourdissement des dépenses sur les anciennes plateformes risque de confondre le volume et la pertinence.  L’Alliance a besoin d’une plus grande capacité militaire, mais aussi de la panoplie d’outils voulue – soit des dépenses dont l’équipement est plus rapide à amener sur le théâtre d’opérations, qui sont mieux adaptées à l’environnement des menaces et qui permettent plus efficacement de renforcer la dissuasion et la capacité industrielle.

Entre le moment où la cible a été fixée il y a moins d’un an et aujourd’hui, les sources d’approvisionnement énergétique comme cibles militaires, qui faisaient partie des risques, sont désormais des cibles réelles.  La sécurité énergétique, les minéraux critiques, la résilience des infrastructures et les chaînes logistiques font aujourd’hui partie intégrante de la préparation militaire et de la résilience industrielle, et ne sont plus que de simples investissements supplémentaires liés à la défense et à la sécurité.  L’OTAN devrait continuer de faire de la capacité militaire de base son point d’ancrage; or, sa structure-cadre de 5 % devrait être assez souple pour éviter d’empêcher des investissements qui pourraient mieux fortifier la résilience nationale et la sécurité des pays alliés.  Cette cible donne aussi aux alliés la marge de manœuvre qui leur permet d’apporter leur concours dans les secteurs dans lesquels ils apportent la meilleure valeur stratégique.

Pour le Canada, il s’agit d’adopter une structure-cadre qui tient mieux compte des investissements dans l’énergie, les minéraux, les infrastructures de l’Arctique, les ports, les réseaux et la résilience des chaînes logistiques, en s’assurant que la cible de 1,5 % sert de niveau d’étiage pour les investissements stratégiques, et non de plafond effectif dans un monde d’austérité financière, d’engorgement logistique et de choix difficiles.

L’examen 2029 de l’OTAN constitue un point de contrôle logique; or, il se pourrait qu’on doive avancer dans le temps le plaidoyer pour ce dialogue.

ÉVOLUER RAPIDEMENT, DÉPENSER JUDICIEUSEMENT ET PENSER À L’ENSEMBLE DE LA SITUATION

Le Canada doit évoluer rapidement; or, il doit aussi le faire tactiquement.  Dans un monde plus dangereux, un effort militaire plus considérable est inéluctable.  La véritable question consiste à savoir si la marge de manœuvre budgétaire qui se tarit se transforme pour rehausser les moyens militaires, la capacité intérieure et la résilience à long terme – au lieu se convertir simplement dans la hausse du ratio des dépenses.  Le Canada devrait relever les dépenses militaires de base aussi rapidement que le permet l’absorption crédible, tout en pressant l’OTAN de s’assurer que sa structure-cadre de 5 % sert de catalyseur pour des investissements stratégiques très valorisés, au lieu de constituer une structure rigide qui empêche de débloquer les investissements mêmes qui permettraient au Canada et à ses alliés d’accroître leur puissance et leur résilience.

¹ Les cibles de dépenses de l’OTAN sont déclarées selon le principe de la comptabilité de caisse, alors que les comptes budgétaires fédéraux sont présentés selon le principe de la comptabilité d’exercice.  La nuance est très importante pour les dépenses en immobilisations :  la comptabilité de caisse de l’OTAN capte les sorties de fonds lorsque les opérations d’achat se déroulent, alors que la comptabilité d’exercice répartit le coût sur la durée utile des actifs par le truchement de l’amortissement.