Points à retenir :
- Le recyclage d’actifs est une stratégie de financement d’infrastructures qui permet aux gouvernements de débloquer des capitaux à partir d’actifs publics parvenus à maturité (grâce à des ententes avec le secteur privé), puis de réinvestir les sommes obtenues dans de nouveaux projets.
- Cette approche n’est pas synonyme de privatisation. Elle offre une vaste gamme d’options stratégiques, comme la clause de taux plafond et la clause de rachat, afin de protéger l’intérêt public.
- Dans un contexte marqué par le vieillissement des infrastructures et la nécessité de stimuler la croissance, le recyclage d’actifs offre aux gouvernements canadiens une source de capitaux indispensable sans accroître l’endettement ni augmenter les impôts.
- Cette approche est particulièrement pertinente au Canada, où un nombre démesuré d’infrastructures figure aux bilans des administrations publiques, même si ces types d’actifs peuvent s’avérer très attrayants pour les investisseurs institutionnels à long terme.
- Un programme modeste de recyclage d’actifs pourrait potentiellement dégager de 25 à 50 milliards de dollars sur 5 ans. Un programme encore plus ambitieux pourrait dégager plus de 100 milliards $ sur 5 ans.
- Il pourrait s’agir d’un levier dont le Canada a besoin pour concrétiser ses ambitieux projets d’infrastructure.
Confronté à un problème de productivité persistant et à l’évolution de ses relations géopolitiques, le Canada doit investir dans ses infrastructures. De nombreux dirigeants et dirigeantes au Canada en sont bien conscients, mais la réalisation de ces projets nécessitera des investissements considérables.
Pour éviter une trop grande dépendance à l’emprunt ou une augmentation des impôts, les responsables politiques doivent envisager une autre solution : le recyclage d’actifs.
Le recyclage d’actifs est une stratégie de financement d’infrastructures qui permet aux gouvernements de monétiser leurs actifs publics parvenus à maturité grâce à des ententes avec le secteur privé, puis de réinvestir les sommes obtenues dans de nouveaux projets d’infrastructure. Le recyclage d’actifs n’est pas synonyme de privatisation. Il peut prendre la forme de divers mécanismes politiques, comme les baux à long terme ou les accords de concession, qui permettent aux gouvernements de garder la propriété ou le contrôle partiel des actifs tout en en les monétisant à court terme pour financer des projets d’infrastructure prioritaires. À l’inverse, la privatisation consiste à vendre la totalité des actifs, sans objectif précis quant à l’utilisation des fonds obtenus.
Mais surtout, le recyclage d’actifs permet aux décisionnaires de garder le contrôle sur certains aspects, comme la responsabilité opérationnelle et les règles de tarification, en vue de protéger l’intérêt public. Au-delà du dégagement de capitaux pour de nouveaux projets d’infrastructure, le recyclage d’actifs vise généralement à attirer des investissements privés et à mieux répartir les risques vers des projets à fort impact.
Certains engagements déjà en place au Canada, comme le Fonds pour bâtir des collectivités fortes du gouvernement fédéral, qui représente un investissement de 51 milliards $, visent à répondre à des besoins essentiels en infrastructures, notamment les routes et les réseaux d’égouts. Dans de nombreuses régions, ces infrastructures sont un facteur clé dans la lutte contre la pénurie de logements. Ces engagements exerceront une pression sur la marge de manœuvre budgétaire disponible, au même titre que d’autres grands projets, comme la modernisation du réseau électrique, le train à grande vitesse ou les infrastructures nécessaires à l’exploitation des nos importantes réserves de minéraux critiques.
Compte tenu de l’ampleur des besoins, le moment est venu pour le Canada d’envisager de nouvelles approches de financement, comme le recyclage d’actifs.
Protection de l’intérêt public et recyclage d’actifs
Si le recyclage d’actifs est mis en œuvre efficacement, il peut protéger l’intérêt public en attirant des capitaux privés à investir dans les infrastructures du pays, en modernisant les infrastructures vieillissantes, en renforçant les finances publiques et en tirant parti de l’efficacité du secteur privé pour améliorer la qualité des services.
Cependant, la population canadienne, de même que plusieurs groupes de lobbying, s’est historiquement montrée réticente à l’égard du recyclage d’actifs, notamment parce qu’il est souvent confondu avec la privatisation.
Par le passé, des ententes de privatisation mal structurées ont trop souvent mené à la vente d’infrastructures publiques à bas prix et à un abandon excessif du contrôle réglementaire.
Tout en apprenant des erreurs du passé, les décisionnaires peuvent avoir recours à diverses mesures pour intégrer la protection de l’intérêt public aux ententes de recyclage d’actifs :
- Les baux à long terme, contrairement aux ventes définitives, permettent au gouvernement de conserver la propriété des actifs. De telles ententes amènent à comparer les avantages d’un paiement immédiat aux revenus perdus pendant la durée du bail.
- Les participations minoritaires permettent au gouvernement de conserver certains pouvoirs de gouvernance et de continuer de bénéficier des avantages financiers de l’actif.
- Les clauses de superprofit permettent au gouvernement de toucher une part des gains imprévus lorsqu’un actif génère des revenus supérieurs aux attentes.
- Les clauses de taux plafond limitent le taux d’augmentation des péages et des frais. Par exemple, dans une entente confiant l’exploitation d’une autoroute à un partenaire du secteur privé, le montant de péage pourrait être indexé à l’indice des prix à la consommation afin qu’il évolue au même rythme que l’inflation.
- Les clauses de rachat permettent au gouvernement de racheter un actif avant l’échéance ou à la fin du contrat, généralement à un prix prédéterminé ou basé sur une formule. Elles donnent la possibilité de mettre fin à l’entente si elle s’avère insatisfaisante ou si des facteurs stratégiques justifient la réacquisition de l’actif.
Comparativement à beaucoup de nos pairs à l’international, une part disproportionnée des infrastructures au Canada appartiennent aux gouvernements. Les données sur les infrastructures comparables dans l’ensemble du pays sont limitées. Bien que les gouvernements détiennent environ 70 % des actifs infrastructurels au Canada, il semble que ce pourcentage ait quasiment basculé dans des pays comme l’Australie, le Royaume-Uni et les États-Unis, d’après les activités d’investissements dans les infrastructures1.
Au Canada, le gouvernement fédéral a indiqué qu’il étudiait déjà d’autres modèles de propriété pour les aéroports appartenant à l’État. Les flux de liquidités réguliers et la longue durée de vie des aéroports font d’eux des placements attrayants pour les investisseurs privés. Toutefois, certains mécanismes de protection, comme les clauses de taux plafond, peuvent être nécessaires pour protéger les consommateurs et consommatrices.
L’ampleur des capitaux générés par le recyclage d’actifs
Selon les estimations des Études économiques de la Banque Scotia, un programme modeste de recyclage d’actifs pourrait générer entre 25 et 50 milliards de dollars sur 5 ans. Un programme encore plus ambitieux pourrait dégager plus de 100 milliards $ sur 5 ans. Au-delà de ces montants, les réinvestissements pourraient également entraîner des retombées économiques importantes, notamment sous forme de gains de productivité à long terme et d’activité accrue dans le secteur de la construction.
À titre de comparaison, un rapport du directeur parlementaire du budget estime que le gouvernement du Canada consacrera 159 milliards de dollars2 aux infrastructures fédérales entre 2025-2026 et 2029-2030.
Il est important de noter que les mobilisateurs de capitaux déjà en place, comme la Banque de l’infrastructure du Canada (la société d’État chargée d’investir dans des projets d’infrastructure au bénéfice de la population canadienne), ne ciblent généralement pas les actifs parvenus à maturité. Ils concentrent plutôt leurs activités sur des projets en phase de démarrage. Le recyclage d’actifs pourrait ainsi combler cette lacune.
Les fonds de pension canadiens représentent une autre source de capitaux encore sous-exploitée. Bien qu’ils investissent déjà dans des infrastructures partout dans le monde, les occasions de ce type au Canada demeurent limitées.
Le recyclage d’actifs pourrait créer davantage de possibilités d’investissement dans des projets canadiens, notamment par l’entremise de sociétés ad hoc, qui permettraient aux fonds de pension d’acheter des parts dans des projets précis. De tels mécanismes exigeraient de la transparence et un encadrement réglementaire afin de protéger l’intérêt public. Ils pourraient toutefois attirer davantage de capitaux pour soutenir le développement des infrastructures canadiennes.
Cette approche est d’autant plus pertinente dans le contexte actuel, où le Canada cherche non seulement à développer ses infrastructures, mais aussi à dégager un billion de dollars d’investissements au cours des cinq prochaines années dans un plus large éventail de secteurs prioritaires, y compris des projets d’intérêt national. Bon nombre de ces projets comporteront plus de risques que les infrastructures matures, lesquelles bénéficient souvent de revenus stables et prévisibles. Le recyclage d’actifs permettrait aux gouvernements de réaffecter les capitaux libérés vers ces secteurs, où il est généralement plus difficile d’attirer des investissements privés durant les premières phases de développement.
Le vieillissement des infrastructures au Canada
Selon un Bulletin de rendement des infrastructures canadiennes de 2019, près de 40 % des routes et des ponts du Canada et 30 % des réseaux d’aqueduc et d’égouts sont dans un état «passable» ou «très médiocre». Des décennies de sous-investissement ont mené à la dégradation de la qualité des services.
Il est difficile pour les gouvernements de réinvestir dans des actifs matures tout en menant la réalisation de nouveaux projets ambitieux, surtout si l’on tient compte du fait que les municipalités possèdent près de 60 % des infrastructures au pays et ne reçoivent qu’environ 10 % des recettes fiscales.
D’après un sondage, presque 90 % des Canadiens et Canadiennes sont pessimistes quant à l’état des infrastructures du pays. Si les gouvernements veulent rétablir la confiance envers la capacité du Canada à concrétiser ses projets d’infrastructure, ils devront peut-être se tourner vers des approches de financement qui sortent des sentiers battus.
Cet article est adapté d’un rapport publié en 2025 par Rebekah Young, vice-présidente, Politique économique à la Banque Scotia : Un second souffle : Le moment, pour l’équipe Canada, de lancer l’offensive avec les actifs infrastructurels publics
Notes de bas de page
1 Les données sur les infrastructures internationales comparables sont limitées. Le Canada n’a commencé qu’en 2021 à publier son Compte économique de l’infrastructure. Si le Système de comptabilité nationale (SCN) permet de suivre mondialement les actifs non financiers, il ne comprend pas les détails nécessaires pour permettre d’établir, dans l’ensemble du pays, des comparaisons significatives des actifs infrastructurels.
2 Cette estimation ne tient pas compte du nouvel objectif de 5 % fixé par l’OTAN ni des autres dépenses relatives à la défense indiquées dans le Budget supplémentaire des dépenses (A), 2025-2026.
